Великобритания, на протяжении нескольких веков обладавшая мощным флотом, стремилась завоевать первенство и в морской авиации. Поэтому когда появился скоростной гидросамолет Сикорского S-42, были предприняты срочные меры, чтобы догнать вырвавшихся вперёд американцев. Британское министерство авиации подготовило задание на скоростной гидросамолёт, способный существенно улучшить связь с колониями, прежде всего с Австралией. Тогда же родилась программа Empire Air Mail Programme, согласно которой почтовая корреспонденция должна была доставляться в пределах империи и доминионов без дополнительного налога. В соответствии с этими требованиями новый самолёт должен был перевозить 24 пассажира, 5 членов экипажа и 1500кг почты со скоростью не менее 210км/час.

На инициативу правительства откликнулась фирма Short, предложившая проект гидроплана S.23. Imperial Airways сразу же заказала 28 экземпляров, другим заказчиком стала австралийская авиакомпания Qantas Empire Airways. В отличие от прежних гидросамолетов компании, таких как S.8 Calcutta или S.17 Kent, новый самолёт был не бипланом, а свободнонесущим высокопланом. Двигатели Bristol Pegasus X были установлены на крыле. Модель будущего авиалайнера тщательно продували в аэродинамической трубе и гоняли в водном канале. Отработку конструктивных решений производили на небольшом самолёте Short S.22 Scio Senior, фюзеляж которого очень напоминал корпус строящегося авиалайнера.

Готовый экземпляр был спущен на воду в июле 1936 года. Самолеты этой серии получили название Empire (Empire Flying Boat) или Class C. Испытания проходили почти без замечаний и в декабре 1936 года началось серийное производство.

Самолёт S.23 успешно эксплуатировался на дальних имперских трассах. В 1937 году исследовались возможности использования машины на трансатлантической линии. В рамках испытаний самолет выполнил три успешных рейса через Атлантику, но без груза. С полезной нагрузкой преодолеть океан самолет на мог.

Проект Short Empire послужил основой для создания первой транспортной системы воздушного старта, состоявшей из носителя S.20 Mayo и установленного на нём транспортного самолёта S.21 Mercury. Кроме этого, были проведены испытания по дозаправке в воздухе с использованием самолета Armstrong Whitworth AW.23 в качестве танкера.

Первым трансатлантическим вариантом самолета Empire стал S.30 с двигателями Bristol Perseus XII и дальностью, увеличенной почти вдвое. Было изготовлено девять таких самолётов, которые некоторое время действительно летали через Северную Атлантику. Кроме того, были построены два самолёта модификации S.33 с двигателем Bristol Pegasus Xc.

Общее производство летающих лодок Empire составило 42 экземпляра. Несколько машин S.23 во время войны были реквизированы для службы в ВВС Великобритании, две из них были модернизированы в вариант S.23M с бортовым радаром обнаружения надводных целей и вооружением, состоявшим из двух четырехпушечных турелей и шести глубинных бомб.

На базе S.23 была разработана одна из самых массовых летающих лодок Второй мировой войны S.25 Sunderland. Кроме того, компания Short построила три летающих лодки S.26 для беспосадочных трансатлантических перелетов по доставке почты. Этот самолет был больше лодок "класса С" и был оснащен двигателями Bristol Hercules мощностью 1380л.с. Первая такая лодка совершила в июне 1939 года. Известные под названием Class G, все они были реквизированы для использования в качестве разведывательных.

Short Empire был одним из самых успешных довоенных европейских авиалайнеров. Он позволил организовать регулярную перевозку почты и пассажиров от Атлантики до Тихоокеанского побережья. Вместе с Boeing 314 он начинал регулярное сообщение между Старым в Новым Светом. Это была красивая и хорошо летающая машина, среди лучших по комфорту: мягкие сиденья, регулируемые по высоте и наклону, рассеянное верхнее освещение с настенными плафонами у каждого сиденья, буфет с электрической плитой и холодильником, система отопления с регулировкой температуры, двойная звукоизоляция стен. Правда двигатели оказались довольно капризными в эксплуатации.

Эксплуатация Empire продолжалась всего до 1947 года. Короткую жизнь самолета обусловило появление в середине сороковых годов удачных колесных дальнемагистральных авиалайеров.